《中华人民共和国行政强制法》——十年难磨一剑 (一)内容梗概 2009年8月24日，十一届全国人大常委会第十次会议在北京人民大会堂举行第一次全体会议，第三次审议《中华人民共和国行政强制法(草案)》。8月28日，草案及草案修改情况的汇报在中国人大网全文公布，向社会公开征集意见。 1．《中华人民共和国行政强制法》酝酿的背景 “谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子”；“谁工作捅不开面子，谁就要换位子”；“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”。2004年，嘉禾这个名不见经传的地方，因为“野蛮拆迁”而名声大振。 2006年8月11日，在北京市中关村1号桥东南角，海淀区城市管理监察大队在执法过程中遭暴力抗法，副队长李志强被抗法者刀刺颈部。经海淀医院全力抢救一个多小时，37岁的李志强不幸身亡。此事震惊全国。 小林的车违章停放，被交管部门拖走，却既未告知车主，也未履行相应手续；北京司机张先生欠缴100元交通罚款，滞纳金却高达2 808元，张先生以未尽告知义务为由，将交警队诉至法院；河南郑州一辆小吊车欠缴养路费6万元，其滞纳金竟然高达40余万元。 长期以来，我国行政强制领域存在三大问题，即“软”、“滥”、“乱”。“软”指的是对违法行为打击不力、行政强制执行难等。“滥”是指用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益。“乱”则体现在：(1)行政强制措施设定权混乱。除法律外，行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章都规定了相当多的行政强制，有的规范性文件也涉及行政强制。有些下位法的规定甚至直接与上位法冲突。(2)行政强制的种类繁多。据统计，在从1950年到1999年现行有效的10 369件法律、行政法规和部门规章中，竟然规定了3 263种行政强制的种类和方式。(3)执行主体混乱。各种名目的执行队伍既无法定行政强制权，又无法律授权，却在实施行政强制。因此，整合有关行政强制的法律规范势在必行。于是，继《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》出台之后，又一部旨在规范行政行为的法律——《中华人民共和国行政强制法》(简称《行政强制法》)的制定被提上日程。有关专家指出，《行政强制法》是行政法领域中的支架性法律，它的制定将标志着我国向建成完备的行政法体系迈出重要一步，将对推进政府依法行政，保障和监督行政机关履职，保护公民权益产生重大影响。 2．《行政强制法》初次提请审议 根据九届全国人大常委会立法规划，法制工作委员会从1999年3月便开始着手行政强制法的起草工作。全国人大法工委国家法室与行政立法小组对我国的行政强制措施和行政强制执行的现状进行了调查研究，查阅了解现行法律、行政法规规定的行政强制的情况；到交通部、北京市人大和北京市中级人民法院调研以及与行政法专家召开座谈会；向上海、江苏、浙江、甘肃、河南、四川、广东、广西、山东和黑龙江等十个省、自治区、直辖市发函了解行政强制措施的立法情况。根据各方面意见，于2002年4月起草出《行政强制法(草稿)》，并先后征求了中央有关部门、法律专家和四个直辖市人大、政府法制部门的意见，修改形成《行政强制法(征求意见稿)》。根据十届全国人大常委会立法规划，法制工作委员会继续进行调研和征求意见，对征求意见稿进行修改，形成了《行政强制法(草案)》。 行政强制制度涉及行政管理的效率，也涉及对公民的人身权和财产权的处分或者限制。目前，由于没有统一的法律规范，一些行政机关在执法过程中，既存在因为缺少强制手段对某些严重违法行为处理不力的情况，也存在行政强制手段滥用的情况。 《行政强制法(草案)》规定，行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制执行是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。 《行政强制法(草案)》规定了实施强制应当遵循的原则，包括：法定原则，即未经法律、法规授权，任何机关和组织不得实施行政强制；适当原则，即选择适当的行政强制方式，最小限度损害当事人权益；不得滥用原则，即可以不用就不得使用行政强制措施；和解原则，即可以在不损害公共利益和他人利益的前提下与当事人达成和解。该草案同时强调，实施行政强制措施应当听取当事人的陈述与申辩；实施强制执行应当事先进行督促催告；实施行政强制必须严格依法进行、文明执法。 《行政强制法》在最初的起草阶段，就遭遇了被人误解的命运。有人认为，行政机关的权力够大了，为什么还要立一个行政强制法去加强他们的权力呢?在《行政强制法(草案)》第一次审议时，不少委员就对立法时机是否成熟提出了不同的看法，最终没有通过审议。 3．行政强制法第二次提请审议 2007年10月24日，尘封近两年的《行政强制法(草案)》再次在全国人大常委会上审议。一审之后沉寂将近两年，学界始料未及。按照《中华人民共和国立法法》(简称《立法法》)规定，如果搁置审议满两年，法律案将会成为废案。 草案二次审议稿吸取首次审议时提出的相关意见，对行政机关查封、扣押财物以及行政罚款等内容都作了修改，其中比较突出的有以下几点： (1)慎用行政强制。即实行行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，而非目的。如果当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务，那就不需要再采取行政强制。 (2)限制人身自由仅为手段，行政管理目标实现应立即解除限制。限制人身自由是最为严厉的一种行政强制措施，应有更为严格的程序约束。 (3)查封扣押仅限涉案财物。为了保护当事人的合法权益，防止行政机关任意扩大查封、扣押的范围，修改后的草案规定：“查封、扣押的物品限于涉案财物，不得查封、扣押与违法行为无关的财物。”同时，相应地增加对违反这一规定所负的法律责任：“行政机关扩大查封、扣押、冻结范围，或者使用或者损毁查封、扣押的场所、设施、财物，给当事人造成损失的，依法给予赔偿。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。” (4)罚款数额不得超出本金。根据草案规定，行政机关依法做出金钱给付义务的行政决定后，当事人逾期不履行的，行政机关可依法按日加处罚款或者滞纳金。但在实践中，由于少数行政机关未能及时履行通知、催告当事人履行缴纳罚款或者有关税费的义务，致使当事人未能及时缴纳罚款或者有关税费，有时加处罚款或滞纳金的数额非常巨大。修改后草案规定：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。” 4．《行政强制法》第三次提请审议 根据十一届人大常委会立法规划和2009年的立法工作计划，法律委员会、法制工作委员会在前两次审议的基础上，认真研究了常委会组成人员和各方面的意见，并于2009年6月11日、12日在京召开座谈会，征求国务院有关部门、部分地方人大和地方政府法制办、专家学者的意见，对草案作了进一步修改。法律委员会于2009年8月lO日、19日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了逐条审议。2009年8月24日，又是时隔两年之后，十一届全国人大常委会第十次会议在北京人民大会堂举行第一次全体会议，第三次审议《行政强制法(草案)》。8月28日，草案及草案修改情况的汇报在中国人大网全文公布，向社会公开征集意见。草案三次审议稿的主要修改情况如下： ◆关于设定行政强制的论证评估 有些常委委员提出，为了规范行政强制的设定，保障公民、法人和其他组织的合法权益，草案应当增加设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序。 ◆关于行政强制措施的实施主体 有些常委会组成人员和专家提出，目前行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法制的严肃性和政府形象。因此，应当对行政强制的执法主体进一步加以规范。 ◆关于行政强制措施的程序 有些常委提出，实践中发生的行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况，主要原因是程序不规范。法律在规定行政机关必要的行政强制措施的同时，应当从程序上加强对公民、企业合法权益的保护。 ◆关于执行协议 有些常委提出，在执行中行政机关与当事人达成协议，既保证了行政决定的执行，又减少了社会冲突，符合构建社会主义和谐社会的要求。但草案二次审议稿只对执行和解作了原则规定，故应对具体方式作出规定。在2009年8月27日闭幕的常委会会议上，草案没有提请表决。根据《立法法》的规定，法律案如果经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，该法律案将终止审议。因此有人认为，此次审议的最大目的是“激活”这项法律案。 资料来源： 1．《中华人民共和国行政强制法(征求意见稿)》，2005年； 2．《行政强制法草案向社会公开征求意见(全文)》，见新华网，2009—08—2B； 3．《行政强制法草案三次提交人大审议引关注》，载《法制日报》，2009—08—29； 4．郑赫南：《行政强制法10年无法出台核心问题争议较大》，载《检察日报》，2009—08—31； 5．周东飞：《期待行政强制法草案在争议中成熟》，载《红网—潇湘晨报》，2009—09—01； 6．《行政强制法立法步伐应加快》，载《第一财经》，2009—08—26； 7．莫于川：《行政强制法：民主科学高效一个都不能少》，载《法制日报》。2009—09—04； 8．梁国栋：《行政强制法草案二审：追求高效与人文关怀》，载《中同人大》，2007(11)； 9．黄秀丽：《行政强制法争议中前行》，载《浙江人大》，2007(12)。
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